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來源：民進中央網站  發布時間：2013-03-29   作者：民進北京市委會

蔡繼明（全國人大代表，民進中央常委、民進北京市委常委，清華大學政治經濟學研究中心主任、教授)反映，近年來，土地供不應求嚴重制約著經濟發展，并導致社會矛盾日益凸顯。未來20年，我國將進入工業化、城鎮化、農業現代化與信息化同步發展的加速時期，對土地的需求與日俱增，如果沒有有效措施緩解土地供不應求狀況，各種矛盾可能進一步激化。土地的供應不求導致四大問題：

一是推高房價，高房價已經成為民生三大問題之首。從全國情況看，歷年房地產用地供應偏緊，供地計劃完成率始終在50%～60%，不少一線城市供地完成率不到50%。土地供應日趨緊張，地價推升房價，而房價反過來帶來更高的地價，進入惡性循環。 

二是一些地方政府強推“城鄉建設用地增減掛鉤”，在從農民的宅基地獲得大量建設用地指標的同時，也制造了大量社會矛盾：強拆和“被上樓”事例時有發生，拆舊建新的補償標準偏低，集體建設用地和宅基地的資產價值得不到合理體現，農民的耕作半徑擴大、畜禽養殖收入減少、居住成本增加。 

三是大量良田被占，危及糧食安全。1997年～2009年，全國耕地凈減少1.23億畝；2011年度,全國耕地減少532.7萬畝。隨著工業化和城鎮化進程加快，如果不采取“開源”舉措開發未利用土地，耕地減少狀況將會進一步加劇。 

四是制約經濟平穩發展。當前我國經濟發展面對嚴峻的資源約束，特別是新增建設用地指標不夠用，導致建設項目難以落地。以河南省為例，每年批給的新增建設用地為25萬畝左右，而根據河南自身的建設規劃，其每年土地指標缺口在50萬畝以上。2012年末，廣受關注的周口市“平墳事件”，很大程度上是因為土地短缺。據悉，周口市平墳復耕增加的3萬畝耕地，將可以“置換”出3萬畝建設用地，其中1.5萬畝用于建設機場。 

然而，我國未利用土地面積總計超過40億畝，其中至少9億—12億畝適宜改造。 綜合各部門的數據，目前我國鹽堿地數量在5億畝—15億畝之間；灘涂地為3000多萬畝；沙化土地26.0955億畝。只要改造其中的10%——20%，至少可以新增可利用土地3億——6億畝左右。全國的低丘緩坡土地約占土地總面積的10%，與全國耕地保有量基本相當。那么，假設開發低丘緩坡土地中的5%，也有將近6億畝土地，可以用于建設、生態或者農業。全國因工礦生產建設挖損、塌陷和壓占廢棄的土地約6000萬畝，復墾可補充耕地的潛力為2300萬畝。 

以前，我國土地綜合整治工程未包括鹽堿地、灘涂、沙化地等未利用土地，與相關技術不發達有關。目前，鹽堿灘涂沙漠地改造和低丘緩坡地開發，技術相對比較成熟，已有一定的開發基礎。 

近年來，寧夏 “十一五”期間，工業項目共開發利用緩坡丘陵等未利用地22.5萬畝；浙江“十一五”期間開發低丘緩坡78萬畝。 

我國已有多種可以有效改造鹽堿地的技術，如國家863項目子課題、農業部984項目和善耕原公司合作項目“生物有機肥料生產技術”，國土資源部承擔的國家“十一五”科技支撐計劃《鹽堿地暗管改堿與生態恢復技術開發與示范》項目，等等。利用這些成熟的技術，吉林省2002-2005年共治理鹽堿地66.67萬公頃，2006-2010年治理鹽堿地46萬公頃，“三北”地區已有20%的沙漠化土地得到初步治理，1000多萬公頃沙化、鹽堿化嚴重的草原得到保護和恢復。 

隨著未利用土地改造技術的不斷成熟，改造成本大為下降。從目前的情況看，改造鹽堿地大概每畝需要3萬元—5萬元，改造沙化土地的成本則更低，有些未利用土地改造成本甚至已經降至每畝幾千元。低丘緩坡土地的改造，已經形成較好的資金投入機制。 

只要嚴格開發條件，禁止開發“不可開發未利用土地”，如不可開發疏林地、不可開發裸地、不開發荒草地、濕地等，并對“可開發未利用土地”采取統籌開發利用模式，將充分協調建設用地、農用地和生態用地的關系，優化地類結構，保障生態與開發的統一。具體政策建議如下： 

1. 建議由土地主管部門會同農業、科技、林業及環保部門，就未利用土地資源的分布、分類、分級等進行調查和評價，建立未利用地數據庫，評價未利用地開發為建設用地的適宜性和潛力，為未利用地利用規劃和決策提供基礎。監測未利用地變化情況，建立未利用地動態管理信息系統，納入全國“一張圖”工程識別。確定我國未利用土地開發的優先地區、限制區域和禁止開發區域。 

2. 建議土地行政主管部門，統籌考慮未利用土地綜合開發的用地計劃、用地類型與空間布局，協調好未利用土地開發利用規劃與主體功能區規劃、城鎮發展建設規劃、生態環境規劃、農業發展規劃之間的關系，從未利用地的多用性出發，統籌協調未利用地轉為農用地、建設用地和生態用地的比例，合理確定未利用地開發規模、步驟和區劃。其中，針對屬于國家重點發展區域且未利用地適宜轉為建設用地的地區編制區域未利用地利用專項規劃，服務區域經濟發展；對東部、西部開發中的重點建設項目占用未利用地的計劃指標予以傾斜。 

3. 建議國家土地主管部門會同農業、林業、科技、環保等相關部門，指導成立全國和區域性的土地交易中心，制定改造土地交易規則，并明確要求改造土地實物區塊、生態用地指標、建設用地指標等均需進入土地交易中心掛牌交易。 

4. 建議土地行政主管部門牽頭，會同科技、農業、財政、水利、林業等部門，設立未利用土地開發管理辦公室，作為宏觀管理部門，協調各部門關系，出臺綜合政策，指導和引導未利用土地開發工作。 

5. 建議研究出臺相關利益協調政策，調動各方積極性。低丘緩坡和鹽堿灘涂沙漠地等未利用地改造實現的增量土地，使用者的使用年限可以從目前的50年延長到100年，對用于農場、林地，可以“誰投資、誰整治、誰使用、誰收益”；社會力量開發出來的土地，用于占補平衡置換的土地指標，其出讓成本和收益，在社會土地開發者與政府之間進行合理的分配；鼓勵一些土地鹽堿較重的城市和開發區以綠化工程等采購形式，支持社會力量整治鹽堿地。 

6. 建議調動省市地方政府的積極性：例如，對整治的土地，可60%用做耕地，15%用于生態，25%可以用于建設，進行占補平衡和增減掛鉤，并且可以省內異地平衡和掛鉤。但需謹防以土地開發為由，大規模圈占農村集體土地，從事商業性房地產開發經營。 

7. 建議嚴格規范未利用土地改造的準入、過程監督和驗收規程。 

一是嚴格守住生態環境評估關口。氣候、水資源等條件具備的地區，或者經由建設之后具備水資源等條件的地區，方可進行未利用土地開發利用；退耕還林（還草、還湖等）和濕地等地區，不宜進行未利用土地改造；未利用土地改造，要保障灌溉等配套條件，避免被改造土地的沙化、荒漠化等等；在進行未利用土地改造的地區，要配一定比例的生態建設；靠近城市的地區，進行未利用土地改造的，要劃出一定比例的土地用于綠化。 

二是建立嚴格的未利用土地改造標準體系，其中包括：根據低丘緩坡、沙漠、鹽堿、灘涂和其他未利用土地的實際情況，以及結合農業用地、建設用地、生態用地的不同要求，對改造程序，改造后土壤質量、平整度等形成標準；對土壤改良劑和生產形成標準；對配套投資建設的水利和道路等形成標準；對生態和環境的影響提出標準。 

三是嚴格防止造假和騙取建設用地指標的行為。防止未改造土地而謊報數據，通過“占補平衡”騙取建設用地指標；防止改造土地質量不到位，騙取建設用地指標；防止重復計算改造土地數量，騙取建設用地指標。 

8.改革未利用土地的模式與體制 

在變未利用土地為可利用土地的過程中，要統籌兼顧增加建設用地、擴大農業耕地與生態用地。比如，改造的未利用土地中，25%為建設用地，15%為生態用地，60%為農業用地。 

改造5億畝土地的成本大概為15萬億元。建議在未利用土地開發方面，應以政策支持為主，出臺政策引導各方力量，實現市場化運作，確保改造開發的經濟效益和社會效益。除了按照“誰開發，誰獲益”的原則出臺激勵政策之外，由于可改造的未利用土地的分布不平衡，建議試點跨省“占補平衡”。從當前的情況看，跨省“占補平衡”的條件已經具備。首先，全國各地的土地管理部門已實現省以下垂直管理，只要政策設計嚴密、制度完善，土地指標的跨省域調用，各級土地管理機構一定能管實、管好。其次，多年來，省內跨區域的“占補平衡”，運行機制日趨完善，為跨省“占補平衡”的實施積累了成功的經驗。第三，對于未利用土地開發而言，不存在以前禁止跨省“占補平衡”的要件，不會占用耕地和危及糧食安全，相反，由于“開源”而補充大量耕地，拓展了國土利用空間。