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吳正憲(全國(guó)人大代表、民進(jìn)中央教育委員會(huì)委員、北京教育科學(xué)研究院基礎(chǔ)教育教學(xué)研究中心小學(xué)數(shù)學(xué)教研室主任)，李振中（民進(jìn)北京市委文化藝術(shù)委員會(huì)副主任、中國(guó)農(nóng)影音像出版社社長(zhǎng)兼總編輯)反映，在我國(guó)政府管理機(jī)制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的政府是我國(guó)最基層的政權(quán)機(jī)關(guān)和最基本的獨(dú)立行政單元，擔(dān)負(fù)著貫徹中央決定精神和直面基層群眾訴求的雙重責(zé)任:一方面，中央最高決策層的相關(guān)精神以及各種權(quán)限最終要通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)直接實(shí)現(xiàn)；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也并不完全是中央政府各種權(quán)力和決策的絕對(duì)直接代理和實(shí)現(xiàn)工具。他們?cè)诰唧w實(shí)施中往往根據(jù)各地的現(xiàn)實(shí)情況會(huì)有各種變通。因此在推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，如何正面直視基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的問(wèn)題，徹底解決政府改革問(wèn)題，提升國(guó)家基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的綜合治理能力，就具有非常重大的意義。
具體來(lái)說(shuō)有三大問(wèn)題：
1. 群眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信任度低。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著繁重的公共責(zé)任，但作為工作對(duì)象的農(nóng)民群眾卻并不完全買賬，與其它層級(jí)的政府（如省政府、縣政府）相比，群眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政治信任度非常低。這種不信任的根源是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的供應(yīng)不足；中央宏觀政策的不斷改善，但到了與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻執(zhí)行不力的反差；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還存在一定的“與民爭(zhēng)利”的情況；基層群眾參與并監(jiān)督?jīng)Q策期待的難以兌現(xiàn)等各種原因。
2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有成為絕對(duì)執(zhí)行中央政府各種政策的基層組織。我們經(jīng)常可以看到，中央政策精神在鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行中往往出現(xiàn)或多或少的偏差甚至是落空，其后果是對(duì)國(guó)家政權(quán)建設(shè)目標(biāo)的違背以及國(guó)家權(quán)力無(wú)法完全政令暢通滲透到基層鄉(xiāng)村社會(huì)。造成國(guó)家政策在這個(gè)層面出現(xiàn)斷層。一方面，上級(jí)政府要實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為的有效監(jiān)督出現(xiàn)難度，而另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行的控制卻是相對(duì)順利的，甚至?xí)r至今日鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍在很大程度上掌控村委會(huì)干部的選任 作為權(quán)力行使者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部將人情、面子等民間觀念引入正式權(quán)力行使的過(guò)程之中，即“正式權(quán)力非正式運(yùn)作”，這種非正式運(yùn)作也為基層政府“變通”上級(jí)政策創(chuàng)造了可能性。
3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有成為絕對(duì)為基層社會(huì)群眾負(fù)責(zé)的組織。 在基層工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難提供保質(zhì)保量的公共服務(wù)，很多時(shí)候會(huì)出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與民眾的利益沖突， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被置于民眾的對(duì)立面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒(méi)有完全站在群眾角度來(lái)處理問(wèn)題，解決問(wèn)題，行政資源的貧乏使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在面對(duì)民意訴求時(shí)“力不從心”，有時(shí)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不惜為了經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)而侵犯民利。
以上這些現(xiàn)實(shí)矛盾導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要同時(shí)面對(duì)來(lái)自上級(jí)政府和基層民眾的雙重不信任，在權(quán)威性不斷弱化的情況下又必然引發(fā)鄉(xiāng)村社會(huì)管理秩序的紊亂。
為了徹底發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府組織的功能，順暢執(zhí)行中央決策，正確處理基層公眾訴求，完善政府管理服務(wù)，建議：
1.通過(guò)基層分權(quán)的形式適當(dāng)擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主權(quán)。這是在目前我國(guó)政治體制下比較具有可行性的措施，通過(guò)立法的形式實(shí)現(xiàn)對(duì)縣級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)范圍的規(guī)范劃分，而不是借由縣級(jí)政府授權(quán)來(lái)完成。力求在保留縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效控制的基礎(chǔ)上，確保國(guó)家權(quán)力在基層的有效滲透，最大限度地滿足基層民眾的公共服務(wù)需求。
2.增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可信任度。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)成為能獲取基層社會(huì)支持和信任的政權(quán)組織，并通過(guò)建立和完善民意表達(dá)、民眾監(jiān)督機(jī)制，保障鄉(xiāng)民的利益訴求最大程度地得到政府，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理服務(wù)與民眾需求相契合。
3.推進(jìn)基層民主進(jìn)程，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得基于民眾認(rèn)可的地位。當(dāng)前我國(guó)村民自治的實(shí)踐中反映出了很多問(wèn)題：宗族和其他勢(shì)力對(duì)選舉和治理工作的干擾，村級(jí)治理的透明度低，群眾對(duì)民主管理、決策和監(jiān)督的認(rèn)可度和參與度都非常低等。所以應(yīng)該進(jìn)一步擴(kuò)大選舉范圍，建立基層群眾信任的基層政府組織。
4.建立農(nóng)村社會(huì)中介組織，行使部分現(xiàn)有政府服務(wù)職能。以農(nóng)民為主體建立農(nóng)村社會(huì)中介組織，組建起來(lái)聯(lián)接政府、市場(chǎng)與農(nóng)民，為農(nóng)村發(fā)展提供服務(wù)。農(nóng)村社會(huì)中介組織不僅可以承擔(dān)經(jīng)濟(jì)服務(wù)功能，更為重要的是它還可以具有社會(huì)協(xié)調(diào)互助的功能，可以通過(guò)其服務(wù)和技術(shù)性工作，填補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域的空缺，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共責(zé)任繁重的壓力。農(nóng)村社會(huì)中介組織作為政治表達(dá)工具，通過(guò)承擔(dān)基層政府與民眾間的溝通工作，為基層民眾利益訴求的表達(dá)提供了渠道，并間接實(shí)現(xiàn)了基層民眾的自我管理和自我監(jiān)督，在客觀上也推動(dòng)了基層民主的發(fā)展。應(yīng)該說(shuō)農(nóng)村社會(huì)中介組織無(wú)疑是在現(xiàn)有政治體制下解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理困境最可探討的方法。
總之化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理困局，只有立足現(xiàn)實(shí)、穩(wěn)步推進(jìn)，才能走出一條適合中國(guó)國(guó)情的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理改革道路。
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